按照中央全面依法治国和省委全面依法治省工作部署，为深入学习贯彻习近平法治思想，落实市委关于全面依法治市的决策部署，推动法治济宁建设理论研究和实践创新，提升全面依法治市工作水平，市委依法治市办、市社科联、市司法局面向全市组织开展了法治建设调研理论文章征集和评选活动，活动坚持问题导向，从法治建设工作实际出发，以解决依法治市、法治政府建设、司法行政工作等重点、难点、热点问题为切入点和突破口，在科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等方面开展理论与实践研究，为推动高质量发展提供有力法治保障和智力支持。现将部分作者观点摘登如下，供大家参考。

乡村振兴视域下的乡村法治秩序构建探究

（中共济宁市市委党校  丁旭）

2020年《关于加强法治乡村建设的意见》要求，“加强党对法治乡村建设的领导，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。党中央从顶层设计上为乡村治理实践指明了方向。在推进乡村振兴的进程中，乡村法治秩序是乡村治理体系的重要一环，也是乡村振兴战略的重要保障。新时代，如何着眼乡村法治建设主要矛盾的变化，同时基于乡村法治建设所处历史阶段和基本情况，深入挖掘乡土场域的法治动力，促使乡土法治建设由权威推动、顶层设计的“彼岸”回落到乡土现实生活的“此岸”，对于法治乡村和乡村振兴战略落实尤为重要。本文基于对我市的部分乡村调研的基础上，紧密结合新时代条件和实践要求，把新时代法治乡村建设问题放置在乡土社会秩序变迁的历史背景中，在具体的乡土语境里把握法治权威的衍生逻辑和展开过程，并以乡村的法治实践，去追问新时代农村法治建设的症结所在，探究新时代乡村法治建设的形塑途径，以期助力于推进乡村振兴高质量发展。

一、新时代乡村法治秩序建设的重要性

（一）乡村法治秩序建设是实施乡村振兴战略的关键

乡村治、百姓安、国家稳。随着2020年脱贫攻坚任务圆满完成，国家实施乡村振兴战略，并要求做好脱贫攻坚和乡村振兴工作之间的有序衔接，乡村治理领域也发生变化，标志着乡村治理重点已从经济领域转到全方位的振兴上。由此，乡村法治秩序的建立就出现在新时代乡村振兴的场域里。乡村法治秩序建设是一项系统工程，关乎农业农村农民，涵盖乡村各个领域的全面振兴，对于农村的发展，农民对幸福生活的确证有着重要的意义。按照十九大提出的“自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，“ 法治乡村建设作为乡村治理体系的子系统，构成乡村振兴战略重要组成部分和重点任务。”[1]为推进乡村依法治理，乡村法治秩序建设，为乡村振兴提供基础性的保障。

（二）乡村法治秩序建设是实现农民法治的需求

改革开放以来，我国农村可谓是经历了千年未有之大变，乡村结构特质的变化也带来了村民观念的改变。随着农民打工潮的兴起，家庭的聚合功能被冲散，村民之间走动相对减少，陌生感也在逐步增加。家庭的互动交往圈愈发缩小，朝着私密化和小型化方向发展，圈内的“自己人”也是越来越少，建立在地缘关系上血缘共同体正在瓦解。村民在处理各种矛盾时的牵制力也逐步减弱，个人关系网络的延续以及维系整个村庄稳定的差序格局于村民来讲已不太介意，就事论事成为他们惯常的解纠手法。受市场经济及多元价值观念的影响，村民对村庄共同体的认同度下降，导致了乡土联结的非紧密化。传统规则意识的式微，生活在乡土情境中的个体愈来愈注重自身利益，村民正在改变着他们对活法的定义，现代村庄内的关系程式更趋向于以利益为标准的单一性联结，一些村民为获取自身利益的最大化不惜碰触他人利益，部分纠纷不再因为乡土生存法则的制约而得到有效控制，这种情况下，村民求助法律的需求就大大提升。

（三）乡村法治秩序建设是化解农村矛盾的抓手

十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[2]新时代在农村农民对美好生活追求不仅体现在物质生活方面，还有精神生活方面，特别当权益受到侵害，伴随自我权利意识的觉醒，农民开始从过往忍气吞声或宗族家长式斡旋调解走向寻求法律救济。农村传统依靠人情社会运作的矛盾纠纷解决机制已不能满足时代需求，在农村越来越多的人开始具备法律意识，运用法律手段维护自身权益。乡村法治秩序建设不仅保障农村经济持续健康发展，而且在化解矛盾纠纷、维护农村社会和谐稳定方面发挥重要作用。

二、当前乡村法治秩序构建面临的突出问题

步入新时代，随着乡村社会的巨大变迁，也悄然催生了乡村法治环境的变化，一方面，我们要承认农民民主法治意识已初具萌芽，当下乡村逐渐具备了现代法治的某些特质，新时代的农民对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面也有了美好生活需求。同时，我们也应清楚的认识到当下农村法治发展和建设所处的历史阶段和基本事实，特别是农村法治不充分不平衡的发展对农法治建设的制约作用，理清这些发展障碍，才能更好地进行新时代乡村法治秩序形塑。

（一）法治权威的信仰缺失

随着步入新时代，农民的法治观念有了不断增强的趋势，但对大部分村民而言，法律没有上升到信仰层面，当下村民表现出来的亲法行为更多是依托私人关系利益网络形成的，他们视法律为更高一层的权势，因此，有的村民会借助关系利用法律使其成为压制他人的砝码。在乡村走访中，我们发现，当村民与有权势的当事人产生矛盾时，村民会依据自身关系网络做出理性的讼诉规避行为，即便最后诉诸法律，他们也会尽最大努力寻求其他权力的协助，这导致当事人“在运用法律的效能感获得提升的同时，对法律制度的公正性和效能的负面评价却在增加”[3]，这也就是盖勒格尔提出“知情祛魅”逻辑在村民法律实践与法律参与中的真实表达。

（二）现代法治规范与传统乡村社会的不适应

虽然进入了新时代，但是传统的血缘、宗族、道德等“熟人逻辑”仍然对人们发生着重要影响。这是因为农村长期囿于封闭的村域，农村人口很少对外流动，家庭收入基本上来自土地，由于家庭内部生产资料、劳动力等资源的匮乏以及公共救济的不足，若要维持自家的生产与生活，则须借助乡里乡亲的帮衬，谁能在村内维系更好的人际关系，其生产生活就能得到更多人力甚至物质资源的帮助。基于此，村内人际关系在村民的生存结构中占据重要位置，村民也十分重视村内或族内的舆论环境，也就是常说的“唾沫星子淹死人”。也正是由于这个原因，当村民在遇到诉讼官司的时候，虽然走的是法律的程序，但是心中仍然怀有乡土、道德情节，顾忌着村情舆论，毕竟村民生存的场域与城市的“陌生”社会不同，人情越重，乡土关系的作用越是凸显，由此，即便是胜诉的村民一方，也不会无视这种生存法则。在这种情况下，那些取得胜诉的纠纷在回到乡土场景时依然要面对具有强大生命力的乡土逻辑。就如《秋菊打官司》的电影结局一样，取得胜诉的秋菊，看着载着村长远去的警车，一脸的茫然和困惑，因为她层层上诉，要的只是一个道歉，而不是把村长带走，对于胜诉的她来说，回到乡村的一切对她来讲更像是一场人道主义的灾难，因为她离不开这片乡土，或许以后再遇到类似的事情，她再也不敢“鲁莽”的求助法律了，这就造成了现代法治与传统思维的悖论。

三、新时代法治乡村的实践路径

（一）立足乡土情景，健全法律机构设置

当前，乡村社会本身、乡村体制发生着快速的变化。立足乡土建立和完善乡村的法治秩序显得尤为重要。基于此，乡镇基层司法所、公安派出所、人民法庭等作为国家法律宏大叙事的机构载体，体现着农民的法律诉求，基层法律机构就是现代法治渗入乡土社会的宗庙，基层法律机构必须朝着专业化、科学化的方向不断完善。乡土纠纷发生时，村民必然会对原有的乡土秩序有一定惯性与依赖，基层法律人应本着现代法治精神，灵活运用符合乡村本土情景的调解技艺，使纠纷在发生、调解、执行都归结在法律规制的实际范围内。我们在走访中发现，嘉祥县孟姑集镇就在这方面进行了创新。“平安周例会”制度是孟姑集镇的首创，作为典型在全县推广。“平安周例会”创立的前因是前几年孟姑集镇曾发生过恶性的刑事案件，而这个案件发生，则是由平常小事积累而成。鉴于教训，孟姑集镇创立了“平安周例会”，其主旨是利用“平安周例会”、“村民说事议事”平台排查化解矛盾纠纷。做法是对矛盾纠纷现状、成因、调处措施、处理结果、发展趋势进行分析研判，建立研判台账，制定化解方案，逐一销号。坚持“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则，按照领导包案责任制要求，由一名副科级领导干部牵头，协同综治办、派出所、司法所、民政办、信访办，一周内办理完毕，超期未办理完成的，由镇纪委督导办理，15天之内完成。同时，孟姑集镇在原有研判内容的基础上，注重发挥网格员、村内“五老”志愿者作用；将镇婚姻家庭辅导站调解案件纳入平安例会，建立“例会研判出方案，辅导站落实化解”的婚姻家庭矛盾纠纷化解新模式，实现刚硬法律与乡土人情的有机契合。

（二）克服特权现象，树立农村法治权威

一直以来，基层执法、司法部门的具体行为左右着村民的直观法治情感和理性的法治认知，执法不公、司法腐败是造成村民法律不公效能感降低的主要原因，这其中最为影响其法律信仰形塑的关键，就在于能否公正解决乡民眼中的“关系案”。

当下我国基层司法体制改革在机构设置、人员管理、司法责任等方面都大有作为，但一切外在变革都需要建立在主体需求上才有意义。只要基层司法改革亦或是各式乡村法律实践不能根本纠正法律中的特权现象，“知情祛魅”逻辑最终还是会把村民导向法律服务于金钱和权势的认识误区，难以真正形成对法治的内在需求。因此，摒弃特权 思想，严格根据司法程序，公平处理“关系案”、“人情案”，以保障法律在乡土场域的公正性，从村民主体视角出发，引导村民法治需求的正向发展，只有如此，基层司法改革才有了最坚实的底层根基，乡土社会才有可能迎来真正的法治秩序时代。

（三）创新法治教育方式，提高农民法治意识

新时代，农民对法律并非一味抵触、全无所闻，经过三十多年的普法努力，当下农民法治意识较以往已有大幅提升，但是大量农村法律实践的不公现象致使“权钱可以左右法律”的认识在农民群体里依然大有市场，毋庸置疑，农村法治建设、农民法治意识的提升还有很长的路要走。鉴于此，普法宣传教育应继续以农民权利及其实现途径为主要内容，激发村民权利意识。在宣教方式上，除沿承优秀传统外，还需因地制宜，创新宣教途径。如针对新时代乡村主导话语权转移的事实，普法宣教可以选择以乡土精英为中心点，发散辐射普通村民的进路方式，借助乡土精英的威望以及他们在乡村的话语优势，对普通村民进行二次法制教育，深化宣教效果，以逐步形成乡土法治氛围。除此之外，新时代农村空巢现象愈发严重，留守儿童和老人已然成为农村生活的主要长居人口，相较于老人，儿童 受教育更加集中，也更容易接受新鲜事物、可塑性也更强。因此以基层学校为载体，通过开展法制互动活动，借助晚辈向长辈反哺的教育传输模式，将法治观念、权利意识、规则程式传递给村民，以提高村民整体法治意识。

（四）重构乡土规范，推进法治农村建设

“乡土规范是村民千百年以来 一直遁寻的逻辑和行为准则，它凝结了乡土场景内人与人之间相互交往和生存的智慧，这是乡土法治秩序形塑中不能避免的客观存在。”[4]而法治中国建设的大部分场地是在农村，大部分的参与者是农民。因此，欲建设法治中国必须要建设法治农村，建设法治农村必须获得乡土规范的支持和帮衬才能扎根乡土，获得长久的生命力。

但由于乡土传统中无讼厌讼的文化积淀与现代法治思想背道而驰，因此融合现代法治思想精神，重构乡土规范是推进法治农村建设的必要路径。首先，注重将“汝安则为之”的传统行为模式与“法有禁止不可为、法无禁止即可为”的现代法治行为模式相融合，既实现对伦理行为和传统理智的皈依，也注重遵法守法，同时在法律允许的范围内积极发展农业经济，搞活农村生产，改善农民生活。其次，注重将“天地国亲师”的传统心理观念与社会主义核心价值观的现代法治心理观念相融合。经历百余年的共和洗礼，农民的传统心理结构已由传统儒家思想的“天地君亲师”向“天地国亲师”转变，这表现了农民对自然社会、乡土家园、父母夫妻、兄弟朋友、师长同学及文化传 统的某种道德情感认同和精神皈依，是农民心理结构的第一次重构。但是，随着社会主义核心价值观发展成为中华民族的共同心理观念，别是党中央、国务院要求把社会主义核心价值观融入法治建设以来，对农民的心理结构进行第二次建构就成为了建设法治农村的题中之义。最后，注重“必也使无讼”的传统法律思维与“为权利而斗争”的现代法治思维相结合。“必也使无讼”的传统法律思维在合理的法律商谈模式中确有助于熟人社会的稳定和主体间情感的交流，但是农民仍要树立自己的现代法治思维，当商谈失效时，要勇于利用法律，“为权利而斗争”，保护自己的合法权益。

（五）健全乡村治理体系，构建乡村善治格局

乡村治理并不是国家权力的纵向深入，也不是简单的乡村自治，而是乡政和村治的有机结合。乡村治理体系则一方面涵盖着国家权力在乡土场域的有效运作，也内含着乡村社会各主体的参与和协商，是自上而下的国家治理与由下至上乡村治理的耦合互动。十九大给新时代农村发展建设确立了乡村振兴的战略目标，在满足农民日益美好生活需要的基本判断指引下，对新时代农村建设提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，指出要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

面对新时期农村发展的新情况与新矛盾，要不断完善自治、法治、德治三结合的基层治理机制，加快乡村治理体系建设工作，其中乡村自治是乡村治理的基础，是乡村 治理的主要方式和关键手段，要不断完善村民自治制度，推进基层民主政治建设；其次，乡村法治是乡村治理的保障与稳定器，要不断完善涉农法律制度，公正基层执法、司法，转变法律服务方式，创新法治宣教方式，强化村民法治实践；最后，还需以德治为软性纽带，培养村民个人 美德与乡村公德，开展社会主义核心价值观教育，发挥德治润物无声之作用。在党的统一领导下，充分调动乡村治理各主体积极性，整合乡村各方资源，在具体的乡土法治实践中建设自治、法治、德治三结合的基层治理机制，充分发挥自治、法治、德治在乡村治理中的作用，达到“三治”相互衔接又相互补充的理想状态，共同构成乡村善治格局，而乡村法治秩序也必然在乡村善治的大格局中得到实现。

总之，新时代乡村法治秩序建设既是对乡村法治秩序生成的历史梳理，也是对当前乡村法治建设实然状态的解读，更是对未来基层司法建构途径的探索。新时代，农村法治建设的主要矛盾已经是农民对于民主、法治的美好生活需求与农村法治建设发展不充分不平衡的矛盾，针对新情况、新问题，我们应从乡村当下时代情景出发，正确解构乡村法治建设中遇到的法治权威的信仰障碍与法治规范的适应障碍，精准定位乡村法治建设的症结所在，为乡村法治秩序的形塑、为现代法治的真正下沉创造条件，以期实现最适宜的乡村善治。

法治政府建设视野下跨部门协同规范问题研究（节选）

（济宁市委编办  岳华男）

整体政府和部门协同是近年来行政管理体制改革的方向。随着风险社会的来临，社会发展面临的形势复杂多变，跨领域、跨行业的治理问题日益突出。党的十九大通过的《中国共产党章程（修正案）》，把“增强改革措施的协调性”修改为“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”。党的十九届三中全会提出“深化机构改革要坚持优化协同高效原则”，并指出“要加强相关部门的配合联动，使权责更加协同，监督监管更加有力”。可以认识到，在继续深化职能转变的同时，行政管理体制改革的侧重点正逐步从单纯机构改革转变为机构改革与运行机制、管理方式改革并重。因此，健全部门间协调配合机制、实现跨部门协同的顺畅联动，将是推进政府治理体系和治理能力现代化、不断深化依法治国实践的有效手段。

一、当前跨部门协同的类型分析

党的十九届四中全会提出：“健全部门协调配合机制，防止政出多门、政策效应相互抵消。”这是完善党政机构运行体制的有效举措，对保障政府依法决策、依法管理具有重要的现实意义。跨部门协同源起于化解政府管理中的结构壁垒和能力瓶颈问题，具有鲜明的实用性和功利性倾向。基于治理理论，其实质为行政协调（Administrative Mediation）的一种。行政协调的产生既有社会分工精细化导致的职能交叉、错位所需，也是构建整体政府的必然要求，具体可以表现为行政管理过程中的部门之间、环节之间、地域之间的协调，既可以是同级，也可以是不同层次。其核心目的在于法治框架之下如何能有效地消除双方歧见、了解事实真相、减少行政管理过程中因冲突带来的负面影响，进而寻求更大的合作目标，在实践中有着多种表现形式。以济宁市为例，现行跨部门协同机制主要有以下几种：

第一，以议事协调制度为主的纵向协同。议事协调机构是为完成特定任务，多个不具有隶属关系的部门基于“功能最适”原则构建的临时性多部门组织，这些组织通常以“委员会”“领导小组”“指挥部”“工作专班”等称谓冠名。作为重要的跨部门协同形式，议事协调机构面对复杂的外部行政环境时，往往表现出较常序机构更高的适应性与灵活性，其能有效沟通条块关系、整合部门资源、提高政府执行力、推动行政体制改革，因而在各行政任务领域具有广泛适用性。议事协调机构的本质是囊括了全部相关部门负责人的核心治理团体，以实体组织为载体，其一般由位阶高于组成部门的市委、市政府牵头实施，属于纵向协同结构。如市委机构编制委员会、市哲学社会科学规划领导小组、市委疫情防控指挥部、市现代物流业发展工作专班等均属于此类机制。

第二，以部门联席会议制度为主的横向协同。部门联席会议是为了协商办理涉及多个部门的职责事项而建立的一种重要工作机制，各成员单位按照共同商定的工作制度，及时沟通情况，协调不同意见，以推动各项工作任务的落实。部门联席会议属于最典型的跨部门横向协同结构，各协同部门在联席会议中处于平等地位，不存在隶属关系，一般明确牵头部门，负责各成员单位的沟通协调。如市青年工作联席会议、市经济责任审计工作联席会议、市打击欺诈骗保专项行动联席会议、市部门联合“双随机、一公开”监管工作联席会议等。同时，由于部门联席会议的本质是部门间的信息交流和沟通机制，通过工作制度或协调程序实现横向协同，而非诉诸于建立组织实体，因此一般而言，其资源密集程度以及对各部门的约束性不及议事协调机构。

第三，以某一或某些部门为主的牵头协同制度。“牵头”包括牵头协调与牵头负责两层含义，即面对以某一部门职能为主的多部门协同事项时，由该部门牵头对其他相关部门发起协同，并由其承担协同的主要责任，一般将其明确在工作规划、实施方案或具体措施中。如在《市委、市政府关于促进中医药传承创新发展的若干措施》中明确，市医保局牵头负责“深化中医药医疗服务价格改革”，市卫生健康委牵头负责“提高各级中医院信息化水平”，其他部门单位按照职责分工负责。作为一种横向协同形式，牵头机构对于相关部门缺乏实质性的指挥权，不涉及高层次的任务分配，平等协商和共识决策是该协同形式最为显著的特征。然而，该特征与我国权威依赖的协同环境存在一定冲突，因而操作中往往面临实效有限的窘境。

上述三种主要跨部门协同类型各有差异（如表1），实践中，单一部门通常存在于三种协同形式中，以济宁市市场监管局为例，其在多种跨部门协同机制中“牵头”，包括市食品安全委员会、市质量强市工作领导小组、市知识产权工作领导小组、市消费者权益保护工作联席会议、市公平竞争审查联席会议、市城区农贸市场规范管理整治联席会议等。

表1      三种主要跨部门协同类型的比较分析

除上述机制外，常见的跨部门协同机制还包括临时集中办公、联合攻关、人员借调等。总的来说，跨部门协同机制在不增加管理机构和行政成本的情况下，比较有效的克服了资源内耗和条块分割问题，保障了党政政府决策的贯彻执行，也为推动部门关系由竞争向共赢的维度转变提供了契机。

二、跨部门协同的法治化进路

法治是治理的权威指引，没有法治的治理是空洞无物的治理。跨部门协同尤其是横向跨部门协同在彼此间无隶属关系的政府部门间展开，其实现不可能完全依赖于职务权威和部门自觉，必要的法律责任条款是不可或缺的。长期的机构编制实践表明，政府组织机构规模控制如果单纯依赖从行政管理技术层面上对官僚治理结构进行改良，治理效果难以巩固，政府规模仍然会一次次地陷入“精简—膨胀”的怪圈，惟有改“自律”为“他律”，改机构编制工作由靠政府“自我约束”为外部的“法律约束”，才能建构规模、责任与效能相匹配的机构职能体系。因此，完善部门协同配合机制，是建设法治政府、推进我国法治现代化进程中不可回避的一项任务，而同时，法治化也是推动机构职能优化协同高效的方向。基于此，本文提出以下展望：

（一）健全跨部门协同的规范依据。一方面，完善制度管理。“行政组织法的建构总是与法律观察社会的特定界面有关，这是由组织法是为了促进完成特定行政事务的要求所决定的”，“组织法定”是职能形式规范化的前提，在现实情况下，要健全跨部门协同机制，需要更新行政组织法、机构编制工作条例等相关政策法规，从性质与地位、设置与运行、权利与义务等视角强化对议事协调机构、联席会议、参与部门的法定化和制度化管理。另一方面，健全运行流程。目前在跨部门协同机制的通知文件中，尽管有对成员部门具体职责的罗列，但对这些部门如何相互协助与配合缺乏详细的说明。对此可以参照一些OECD国家发展比较成熟的“行政协助”制度（如图2），即在强调理清职能分工的同时，以制度文本形式对部门之间的协助行动作出明确规定，使各部门协同配合有章可循。此外，针对跨部门协同机构无序扩张的问题，提高设置规范性，着力根据层级和职责任务不同差异化精简规模，对于相对而言所需权威性不高、以协调为主的机构，充分运用日常办公会议和专题会议制度，逐渐将“机构”转为“机制”，县级以下的基层政府建议不再设立议事协调机构，而通过会议形式代替。

图2:行政协助制度的运行

（二）改革激励评估机制。目前我国的政府绩效评估体系主要是基于部门职责分工，对多部门合作下的绩效关注较少。很多情况下，跨部门协同的实施是基于问题的规模和领导的重视程度而定，缺乏严谨的制度保证，各部门之间的协调与合作更多依赖于行政手段，缺乏规范化的考核机制，这也造成了跨部门合作积极性和主动性的降低。因此在党政机构的绩效考核与评估中，要重视部门自身的目标、绩效考评体系同整体的跨部门协同目标之间的联系，建构和完善与各部门围绕建设整体政府、实现跨部门协同的目标而相适应的个性指标评价体系，并根据评估结果给予相应嘉奖。对于部门中的个人贡献，也根据其协同意愿、协同能力和协同效果给予行政奖励。同时，为减少参与主体利益损害，可以参考法律中的公平原则，创设公平利益协调规则。各级政府要平衡各个协同部门的利益，在事前、事中对损耗的行政资源及时予以补充，在事后按照公平原则分配利益，从而激励部门担当履责，减少部门间的负向溢出效应，避免“以邻为壑”，提升协同动力。

（三）全方位健全监督体系。基于跨部门协同机制的特殊性,在制度化建设短期内尚不能完全成型的情况下,对其监督要从多点出发、各方面推进。首先，要强化行政问责,明确监管主体和落实主要责任方。跨部门协同机制一般都是由众多职能部门抽调人员组合而成，因此各组成部门都负有部分监管责任。对于因“兼而不管”所带来的问题与失误,必须追究其相关领导的责任，以避免出现“谁都能管、谁也不负责”的法不责众状态。其次，建立健全部门协议制度。在跨部门协同初步形成后，各部门可就协同中的人员组成、协同权利义务、各部门能够共同或单独实现的协同目标、子目标以及会议频率等内容进行磋商并做出承诺，并以签署部门合作协议或合作备忘录的形式对磋商、承诺的内容予以确定。未能履行承诺（即失信）的部门，在进行责任分割时，需承担更多的责任比例。最后，可引入共同责任原则。面对根据不同法律追责可能会造成轻重不均的情况，可运用法治平衡、公正价值理念，根据损害结果，对整体责任进行分割，根据部门和个人表现不同分别追责，对于无任何过错责任的，可以免除问责。根据形势变化的不同需求，合理调整工作方式，以保障问责制度的合理运行。

打造法治化营商环境新高地 加快建设法治政府

----浅议政府法律顾问制度的健全与完善

（济宁市技师学院  侯建伟）

政府法律顾问制度在我国已非新生事物，其优越性和必要性已展露无遗，其不足与缺陷也渐渐浮出水面。随着社会的进步、经济的发展，政府法律顾问制度将面临更大的挑战。因此，探析政府法律顾问制度的现实瓶颈与未来出路，是目前亟待研究分析并加以解决的问题。

一、政府法律顾问制度的内涵及政策背景

《淮南子۰汜论训》载云：“诛赏制度，无所顾问”。此处“顾问”为“顾视问询”之意，是目前掌握的“顾问”一词最早出处。现代汉语中的“顾问”，是指有在某方面具有专业知识，供个人或者机关咨询的人；而“法律顾问”就是掌握法律专业知识，为机构或者个人提供法律咨询服务的人。因此，所谓“政府法律顾问”，即为政府提供法律咨询服务的自然人或者组织；“政府法律顾问制度”，就是关于政府法律顾问的产生、运用以及管理的制度和规则的总称。

现代意义上的政府法律顾问制度始于欧美国家，经过半个多世纪的发展，已经在这些国家政府活动中发挥着极其重要的作用。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“深入推进依法行政，加快建设法治政府”的改革目标，并将“积极推行政府法律顾问制度”作为“健全依法决策机制”的重要举措，要求“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”。这也标志着，在我国，政府法律顾问制度已经完成了顶层设计，进入到了具体制度的推进和完善的环节。

二、建立政府法律顾问制度的现实意义

政府法律顾问制度，是现代法治文明社会重要的国家政治制度组成部分。建立科学、有效的政府法律顾问制度，对于全面推进我国建设法治政府、法治国家，保障公民权益和社会发展成果具有极其重要的现实意义。

(一)建立政府法律顾问制度是建设法治政府的迫切要求。依法治国，建设社会主义法治国家，是当代中国最重要的价值诉求。深入推进依法行政，建设法治政府是实现依法治国的关键环节。这就要求各级政府养成决策合法、办事依法、遇事用法的法治思维。而建立政府法律顾问制度，正是推进以法治思维治国理政的重要抓手：一方面，政府法律顾问参与制定政府行政决策、出台规范性法律文件、论证重大建设项目、处理重大行政事务等，可有效避免和减少政府决策和管理过程中的违法和失误；另一方面，政府法律顾问参与政府行为合法性审查，能够有效规制政府的行政行为，将法治思维、法治原则具体贯彻到经济社会管理事务当中，逐步改变过去“权大于法”的落后理念，将“依法用权”作为政府行政的首要选择和基本底线，继而增加群众对政府的信任，进一步营造遵法、守法、依法维权的外部环境。

(二)建立政府法律顾问制度是创新社会治理方式的必然途径。面对新的国际国内形势，各级政府开始打破传统治理方式，形成了以“规范化、法治化、系统化”为核心的现代治理路径。政府法律顾问制度正是推进国家治理体系与治理能力现代化的基本方式，能够有效促进政府实现在治理理念上从“管制”向“服务”转变、在治理内容上从“全能”向“有限”转变、在治理模式上从“实体”向“程序”转变，从而进一步推进政府职能转变，规范政府行为，提高行政效率。

(三)建立政府法律顾问制度是适应经济全球化进程的现实需要。经济全球化带来的国际竞争压力，客观上要求各成员国在法治的框架内完善公共治理和服务体系，以应对各种机遇和挑战。尤其加入WTO以后，我国经济立法和政策制定的审查任务会相当繁重，范围会相当广泛，特别在国际贸易、知识产权、电子贸易等项目的法律咨询、论证上，仅靠政府内部工作人员无法满足现实的需求，必须依靠外力协助。而政府法律顾问则可以凭借其自身的专业优势和从业经验，有效弥补政府在这些方面上的缺陷与不足。

三、健全完善政府法律顾问制度的设计与构想

结合新形势下政府法律顾问的职责任务，针对当前制度和实践中存在的问题与不足，就政府法律顾问制度的进一步健全和完善，笔者提出以下几点建议和构想：

（一）优化法律顾问制度的生存环境。各级政府及其组成部门都应当充分认识到建立法律顾问制度在推进依法行政、转变政府职能、提高行政效率上的重大意义，严格执行党中央的有关决策部署，加大制度的落实和推行力度，科学设计，精细实施，结合自身需求精心遴选专业性强、业务能力高的律师、专家、学者吸收至政府法律顾问团队当中，充分发挥其专业特长为己提供行政法律服务。各级政府、组成部门特别是领导干部要进一步更新理念，在思想认识上真正实现以法治思维和法治方式行事用权的关键性转变，大力倡树尊法、守法、护法、用法的法治外部环境，尽可能地为政府法律顾问尽职履责提供便利、创造条件，从而切实推进政府法律顾问工作的科学化、常态化运行。

（二）规范政府法律顾问的服务内容。政府法律顾问工作内容应进一步拓展，由原先单一的涉法涉诉事件处理转向为政府经济和社会管理创新提供多方面、多角度的法律服务。法律顾问应当对政府重大项目包括工业、商贸、城建、科教等投资设计法律框架，起草相关法律文书，同时也可以参加政府的招商引资等大型项目工程的谈判、协商、评估，并根据行政事务需要出具合同、协议等法律文件的文本。此外，建议制定出台专门的《政府法律顾问法》，明确政府法律顾问的选任范围、任职条件、法律地位、权利义务、违法责任，并根据聘任对象的身份（如公务人员、社会律师、专家学者）不同、职业限制等情况，对政府法律顾问的特殊权利（如获得报酬权与职业限制之间的矛盾）加以界定，从而为政府法律顾问的存在和履职提供法律上的保障。

（三）完善政府法律顾问的聘任程序。政府机关及其组成部门聘任法律顾问，应当采取由相关单位、团体或行政主管部门推荐，经过公开、公平选拔，竞聘上任的形式产生。要按照预先设定的聘任条件和遴选程序，经过全面考核和严格考察确定最终人选，并报市政府法制办公室和有关部门备案。政府法律顾问的聘期、职责、任务，应以聘任合同的形式加以明确和固定，确保双方权责明晰。

（四）健全政府法律顾问的保障机制。1、实行有偿聘用机制。政府部门同拟聘任者之间，应预先依有关收费标准协商确定合理报酬，后由政府出资购买专业法律服务的形式，与聘任者建立契约关系，双方各自明确己方职责，按约定履行相关义务，承担相应违约责任。最重要的大前提是，政府在各级财政中要设立专项经费予以足额保障。2、建立统一管理机制。根据政府法律顾问的工作性质和独立性要求，可考虑建立双重管理模式，即由政府法制机构负责政府法律顾问的日常管理、人事、工资、福利及职务等事项，司法行政部门负责其资质管理、业务指导、职业培训等事项，以确保该类团体规范管理。3、健全考核评价机制。必须考虑建立科学有效的政府法律顾问工作评估机制，对法律顾问团队的工作成效进行系统评估。要科学设定考核评估标准，定期对每一位法律顾问的服务态度、工作能力、专业水平、职业道德进行综合评价。考核优秀的人员要给予表彰和奖励；对于考核不合格以及处于末位的人员，要及时考虑予以解聘，递补“新鲜血液”。

贯彻建设法治政府纲要，促进政府依法行政，防范行政法律风险，法律顾问在这其中的意义和作用毋庸置疑；随着世界经济一体化的进程加快，也更需要我国政府不断提高法治工作水平，为发展外向型经济创造优越的投资环境、树立良好的国际形象。当前，国家应当以立法等形式进一步明确政府法律顾问制度的内涵和外延，让法律顾问的专业化服务在转变政府职能、规范政府行为、提高行政效率中得以更加充分的体现。相信在不久的将来，会有更多的优秀法律工作者会以法律顾问的身份参与到政府具体事务当中，为推进我国民主法治进程不断做出新的、更大的贡献。